10月23日，反电信网络诈骗法（草案）征求意见稿（下称“草案”）在全国人大网站发布，并对外征求意见。

今年6月，最高人民法院刑三庭副庭长李睿懿在新闻发布会上透露，2020年全国电信网络诈骗案件涉及财产损失达353.7亿元。据报道，2021年以来，全国电信网络诈骗案件日均发案2700起，日平均损失达到了1.4亿元。

作为首部针对电信诈骗的专门性立法，草案共七章三十九条，对电信网络诈骗做出了定义，从通信治理、金融治理、互联网治理、其他防范措施等方面对地方各级人民政府的工作，对金融、通信、互联网等行业主管部门在反诈中的职责，对电信经营业者、银行业金融机构和非银行支付机构、互联网服务提供者的安全责任都作出明确规定。

专家分析认为，在草案中规定公安、通信、金融、电信等部门各司其职，同时统筹推进跨行业、企业技术措施建设，推进涉电信网络诈骗样本信息数据共享，既能保证各主管单位在各自职权范围内履责，同时也打破了以往九龙治水的困境，是“齐抓共管”立法原则的体现。

另外，有专家表示，对于草案中规定的推进涉电信网络诈骗样本信息“数据共享”仍有技术、制度的瓶颈待突破。

基本思路是预防

据了解，电信诈骗属于诈骗犯罪的一种，在刑法中通常以诈骗罪等进行规制，而由于它是利用计算机、电信系统等新型设施开展违法犯罪活动，因此也被归结为“新型犯罪”。

草案对电信网络诈骗做出了定义——“本法所称电信网络诈骗，是指以非法占有为目的，利用电话、短信、互联网等电信网络技术手段，通过远程、非接触方式，骗取公私财物的行为。”

对于制定草案的意义，草案在第一条中写明，为了预防、遏制和惩治电信网络诈骗活动，加强反电信网络诈骗工作，保护公民合法权益，维护社会稳定和国家安全，制定本法。

“草案基本思路是预防。”北京外国语大学法学院教授、博士生导师、电子商务与网络犯罪研究中心主任王文华解释，“刑法、治安管理处罚法都属于事后法，是在违法犯罪行为发生后才去惩罚，而草案起的是预防性的作用。刑法是实体法，刑事诉讼法是程序法，治安管理处罚法是行政处罚法，但草案却是一部综合法。”

在她看来，草案作为一部预防性的立法，主要着力于解决责任部门间如何衔接、具体措施如何落地、涉外电信诈骗犯罪如何处理以及它与刑法、治安管理处罚法等如何形成一系列预防和打击电信诈骗的完整法律链条等问题，以此有效打击电信诈骗犯罪。

对此，中国互联网协会研究中心副主任、北京师范大学网络法治国际中心执行主任吴沈括也有相似观点，认为反诈法贯彻的是综合治理和预防治理的思路。

他指出，从内容设计来看，反诈法从基本原则、技术防治，到平台责任、黑灰产治理，以及被害人救助机制等方面都作出了规定，其侧重的并不是严格的刑法意义上的处罚思路，而是预防性的制度设计。通过筑牢各方主体的保护责任，阻止电信网络诈骗犯罪事件的发生。

技术或比法律更及时有效

2016年8月，山东临沂的徐玉玉因被诈骗电话骗走上大学的费用9900元，伤心欲绝导致心脏骤停，不幸离世；去年，全国电信网络诈骗案件涉及财产损失达353.7亿元；据央视网报道，2021年以来，全国电信网络诈骗案件日均发案2700起，日平均损失达到了1.4亿元。

如今电信诈骗案高发，诈骗手段层出不穷，诈骗金额持续上升……给社会稳定和人民财产安全造成了严重威胁。

与传统诈骗不同的是，电信网络诈骗利用网络、计算机、信息等系统，“它的技术特点是很强的。”基于此，王文华认为，预防、治理电信网络诈骗，完全依赖法律措施未必奏效。因此，草案更全面地考虑到了法律加技术、甚至是技术走在法律前面的措施——“能用技术解决电信诈骗问题是最好的，那就无需动用法律手段。”

草案第二十七条规定，国家支持电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者研究开发有关电信网络诈骗反制技术措施,用于监测、识别和处置涉诈信息、活动。

“如果发生了电信诈骗，我们就采用相应的反制手段；如果没有出现，那就更早地在技术层面进行预防。从技术上把电信诈骗挡在门外——让诈骗分子给被害人打电话打不出去，发短信息发不出去。这种科技手段有时比法律解决问题更快、更彻底、更及时。”王文华表示。

谈到预防手段和技术，北京市社会科学院法学研究所副所长王洁对南都·隐私护卫队表示，当前各地反诈中心都在建立反诈预警劝阻系统。他注意到，草案第二十八条着重对该系统作出规定——公安机关应当建立预警劝阻系统，对预警发现的潜在受害人，根据情况及时采取相应劝阻措施。

“相应的劝阻措施具体是什么措施，条文没有细化。”对此，王洁建议，公安机关可协调通信部门、银行部门等对潜在受害人采取及时掐断电话、紧急冻结其名下所有银行卡的方式。而采取这些措施的前提是“取得家属的授权同意。”他强调。

共防共治才能“道高一丈”

电信网络诈骗运作模式日趋专业化、集团化，犯罪分工逐渐精细化，活动地域呈现跨境化，逐渐形成上下游环节勾连配合的完整链条。同时催生了大量为犯罪分子实施诈骗提供帮助和支持的黑灰产业链，并以此获利的下游犯罪。其中包括为诈骗集团提供搭建虚假平台需要的技术支持、协助转账洗钱、提供资金账户需要的银行账户信息等。

王文华强调，事实上，电信诈骗已经形成了一个完整的、封闭的黑灰产业链，如果对其进行预防和打击的监管部门、司法部门、执法部门等不能串联成为一个体系，就很难攻破这样的黑灰产业链。“有关电诈任何一个环节上的主体，都必须相互形成一个环环相扣、紧密衔接的预防打击链条，实现共防共治，做到‘道高一丈’。”

草案第五条规定，地方各级人民政府对本行政区域内反电信网络诈骗工作负责,确定反电信网络诈骗目标任务和工作机制,组织开展综合治理和防范宣传。

公安部门组织协调反电信网络诈骗工作，金融、通信、互联 网等行业主管部门依照职责负责本行业反电信网络诈骗工作，承担行业监管主体责任。

电信业务经营者、银行业金融机构和非银行支付机构、互联 网服务提供者承担安全主体责任,建立反电信网络诈骗内部风险 防控机制和安全责任制度。

北京网络行业协会法律委员会副主任王琮玮表示，在草案中规定公安、通信、金融、电信等部门各司其职，同时统筹推进跨行业、企业技术措施建设，推进涉电信网络诈骗样本信息数据共享，既能保证各主管单位在各自职权范围内履责，同时也打破了以往九龙治水的困境，是“齐抓共管”立法原则的体现。

结合第十七条规定——“公安部门会同有关部门建立完善电信网络诈骗涉案资金紧急止付、快速冻结和资金返还制度,明确有关条件、程序和救济措施。紧急止付、快速冻结、资金返还由公安机关决定,银行业金融机构、非银行支付机构应当予以配合”来看，王洁表示，虽然公安部门一直在实操中执行涉案资金紧急止付、快速冻结和资金返还等制度，但相关部门配合度不高。

“此次草案明确赋予公安部门组织协调的权力，使其以后操作起来会更加有效率，各方配合度会更高。”他强调。

此外，王文华表示，数据共享是实现社会共治的重要条件。对此，草案第二十七条规定，国家金融、通信、互联网行业主管部门和公安部门等应当统筹推进跨行业、企业技术措施建设，推进涉电信网络诈骗样本信息数据共享。

“或因传统的、各种条条块块的分割，导致各个部门无论是出于保密，还是出于业务发展、便利管理等原因，都习惯性地不愿意共享数据，也没有数据共享的意识。此外，他们对于哪些数据能共享，哪些需要保密都不是很清楚。”

吴沈括直言有三个需要突破的瓶颈。一是技术层面，相关的共享平台技术支撑不足，需要大量的投入来实现技术层面的支撑。二是业务规则，目前的信息共享规则及制度不够充分，需要进一步完善。三是在数据共享的过程中，如何平衡它与其他法律规则，实现不同法律框架下的利益平衡和利益协调。